Главная » Идеи » Основы менеджмента качества органов местного самоуправления. Применение систем менеджмента качества в органах местного самоуправления

Основы менеджмента качества органов местного самоуправления. Применение систем менеджмента качества в органах местного самоуправления

Введение к работе

Актуальность темы исследования

Одной из важных основ построения социально-ориентированного гражданского общества является такой институт общества, как местное самоуправление. В России в достаточной степени осознана важность и значимость органов местного самоуправления и прилагаются значительные усилия для создания эффективной и результативной системы местного самоуправления. Ог результативного функционирования института местного самоуправления во многом зависит то, насколько успешным и быстрым будет построение демократического, социально-ориентированного общества в России. Одним из инструментов повышения результативности и эффективности функционирования института местного самоуправления является стандартизация.

Стандартизация - деятельность, направленная на определение и разработку требований, норм и правил, в рамках которых действует орган местного самоуправления, исполняет свои функции в отношении граждан и иных заинтересованных сторон. В настоящее время стандартизацией уже охвачены услуги, оказываемые органами местного самоуправления, и положительный эффект от подобной деятельности становится очевидным. Стандартизация систем управления органов местного самоуправления направлена на систематизацию всех аспектов деятельности органов местного самоуправления в рамках существующих правовых основ местного самоуправления.

Международные стандарты в области управления, разрабатываемые на основе передовых методов управления, позволят стандартизировать систему управления органа местного самоуправления с учетом заложенных в них инноваций в области упраатения и, тем самым, еще более повысить результативность работы органа. Таким образом, стандартизация систем управления на основе инновационной модели, заложенной в стандартах ISO 9000, может послужить хорошей основой для создания эффективной системы местного самоуправления в России, направленной на максимальное удовлетворение потребностей и ожиданий граждан.

Справедливость вышесказанного может быть подтверждена и тем, что большое количество органов местного самоуправления различных стран мира активно используют стандартизацию систем управления в своей деятельности, и в качестве моделей управления они выбрали именно модели, основанные на требованиях международных стандартов. Также стоит отметить, что правительства многих стран оказывают широкую организационную и финансовую поддержку стандартизации систем управления, и особенно внедрению систем менеджмента качества в органах местного самоуправления. С этой целью разрабатываются специальные программы и создаются фонды, пользующиеся поддержкой правительства и финансирующиеся за счет государства.

Степень разработанности проблемы. В диссертации исследуются и анализируются вопросы стандартизации систем управления, разработки, внедрения, поддержания эффективных моделей управления в органах местного самоуправления. Выводы, рекомендации автора основаны на информации, опыте,

накопленном отечественными и зарубежными специалистами в области местного самоуправления, а также в областях стандартизации, управления и обеспечения качества.

В ходе исследования и написания данной диссертации были изучены работы в области стандартизации и управления качеством, а также в области развития теории местного самоуправления. Среди зарубежных авторов в первую очередь можно выделить таких как Э. Деминг, Т. Джефферсон, Дж. Джуран, Г. Еллинек, К. Исикава, Ф. Котлер, О. Майер, Токвиль, А. Фейгенбаум, Т. Фон Йеринг, Л. Штейн.

Среди отечественных можно выделить работы в области стандартизации и управления качеством таких авторов, как Ю.А. Адлер, В.Я. Белобрагин, В.Б. Бойцов, А.В. Владимирцев, Н.В. Войтоловский, В.Г. Графский, Е.А. Горбашко, О.Е. Кутафин, О.А. Марцынковский, В.В.Окрепилов, Ю.Ф. Шеханов, Г.И. Эль-кин, а также в области местного самоуправления - В.Ф. Абрамов, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, Н.В. Постовой, В.И.Фадеев, Г.Н. Чеботарев.

Вместе с тем, проблематика настоящей диссертации оставалась недостаточно разработанной в силу того, что в существующих трудах недостаточно полно представлено комплексное обоснование стандартизации и применения различных моделей управления в органах местного самоуправления с учётом их области деятельности и особенностей, заложенных правовыми и экономическими основами местного самоуправления в России. Это и послужило причиной выбора данной темы для написания диссертационной работы и предопределило цель исследования.

Цель исследования. Целью научного исследования являлась разработка методических рекомендаций в области стандартизации систем управления органов местного самоуправления для создания эффективной модели системы менеджмента качества в органах местного самоуправления, напра&ленной на постоянное улучшение и максимальное удовлетворение потребностей и ожиданий потребителей оказываемых услуг.

Для реализации поставленной цели в диссертации рассматривались и решались следующие задачи:

проведено исследование развития местного самоуправления в России;

исследованы правовые основы деятельности органов местного самоуправления в России;

проведён анализ целесообразности применения стандартов ISO 9000 и определены особенности стандартизации систем менеджмента качества в органах местного самоуправления;

предложены методические основы проектирования и разработки услуг органов местного самоуправления на основе требований стандарта ISO 9001;

предложен анализ инструментов для оценки результативности внедрения систем менеджмента качества в органах местного самоуправления.

разработана модель оценки деятельности органов местного самоуправления.

Объектом исследования были выбраны органы местного самоуправления, внедрившие или готовые приступить к стандартизации системы менеджмента качества.

Предметом исследования является совокупность теоретических и методических вопросов стандартизации, разработки и внедрения моделей систем менеджмента и модели, основанной на требованиях стандарта ISO 9001, в органах местного самоуправления.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды и концепции отечественных и зарубежных учёных и специалистов в областях экономической теории, стандартизации, управления качеством, местного самоуправления, теории управления и организации хозяйственной деятельности, международного законодательства и законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления, международные и отечественные нормативные и методические документы по стандартизации, управлению качеством и местному самоуправлению.

Решение поставленных задач осуществлялось с учётом нормативно-правовых и информационных документов, материалов отечественных и международных конференций, форумов и семинаров по рассматриваемой теме.

Информационную базу исследования составили специальные и периодические издания, информационные ресурсы сети Интернет, а также материалы, собранные автором непосредственно в обследуемой организации.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности

Диссертация по своему содержанию, предмету и методам исследования соответствует п. 13.4 «Организационно-экономические проблемы формирования и мониторинга систем менеджмента качества предприятия (организации)» и п. 13.28 «Оценка качества продукции (услуг) и систем управления организацией как субъекта экономической деятельности» Паспорта научной специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (стандартизация и управление качеством продукции)».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении принципиально новых положений, касающихся стандартизации, разработки и внедрения инновационной системы менеджмента качества в органах местного самоуправления. В процессе исследования получены следующие наиболее существенные результаты:

предложена структура и модель формирования местного самоуправления на основе анализа системы местного самоуправления в России, определены проблемы и предложены пути их решения;

сформулированы унифшшрованные принципы, подходы и требования менеджмента местным самоуправлением, разработаны методические основы гармонизации систем управления органов местного самоуправления с соответствующим законодательством;

разработана и предложена модель стандартизации систем управления органов местного самоуправления, основанная на передовом опыте в области управления;

предложены принципы и методические основы проектирования и разработки услуг органов местного самоуправления с учётом требований стандарта ISO 9001;

разработана модель самооценки органов местного самоуправления, учитывающая мировой опыт и его гармонизацию с законодательными требованиями;

разработаны методические основы расчёта результативности внедрения систем менеджмента качества в органах местного самоуправления.

Методы исследования, достоверность и обоснованность. Формирование теоретических положений и разработка на их базе методических основ стандартизации систем управления органов местного самоуправления стало возможным благодаря комплексному использованию методов системного анализа, реинжиниринга систем менеджмента, экономического и финансового анализа, экспертных оценок, а также методов проведения самооценки. Достоверность и обоснованность применяемых методов подтверждается их использованием в различных прикладных исследованиях и в производственной практике одного из органов местного самоуправления - Администрации города Батайска Ростовской области.

Практическая значимость исследования состоит в том, что использование полученных в работе выводов позволит руководителям органов местного самоуправления разработать и внедрить систему управления, направленную на максимальное удовлетворение требований и ожиданий граждан, бизнес-сообщества и других заинтересованных сторон, повысить инвестиционную привлекательность территории органа местного самоуправления и оказать положительное влияние на деятельность органов местного самоуправления в целом.

Одной из проблем современного общества является повышение доверия граждан к федеральным, региональным органам и органам местного самоуправления. В этом отношении органы местного самоуправления играют важную роль в создании жизнеспособного сообщества, в котором экономически эффективное, систематическое и качественное обслуживание граждан помогает социальному развитию, экономическому процветанию и укреплению порядка на местном уровне. При этом следует учитывать федеральную и региональную политику государства. Обеспечение высокого качества работы органов местного самоуправления помогает проведению, корректировке и улучшению общественной политики других уровней власти и государственной системы в целом. Такой подход позволяет обеспечить надлежащее качество работы органов власти на всех уровнях: местном, региональном и федеральном.

Потребности и ожидания граждан могут значительно различаться в разных регионах, но в целом органы местного самоуправления во всём мире стремятся к достижению более высокого уровня демократии и плюрализма, необходимыми условиями чего являются прозрачность и эффективность их деятельности. Это в свою очередь требует нормального управления ресурсами и процессами органов местного самоуправления как системой.

Система менеджмента качества - одно из средств, с помощью которого органы местного самоуправления могут планировать и осуществлять свои действия, направленные на удовлетворение потребностей и ожиданий общества . В общем случае система менеджмента качества включает в себя организационную структуру органа местного самоуправления, а также планирование, процессы, ресурсы и документацию, необходимые для достижения целей в области качества и обеспечения постоянного улучшения процессов, продукции и услуг. Стандарт ИСО 9001:2000 получил широкое распространение как база для развития такой системы. Внедрение этого стандарта в органах местного самоуправления является превосходным инструментом для обеспечения доверия граждан, удовлетворения их потребностей и ожиданий.

Пример внедрения системы управления качеством

в Шахтинском муниципалитете

Администрация г. Шахты Ростовской области – первый в Российской Федерации муниципалитет, в котором внедрена и сертифицирована система менеджмента качества в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001 (рис 3.10).

Рисунок 3.10. Сертификат, выданный администрации г. Шахты Ростовской области на СМК

Основанием для внедрения системы менеджмента качества стала заинтересованность руководства город в создании СМК , поскольку это позволяет:

Улучшить качество работы муниципальных служащих.

Повысить уровень оказываемых муниципальных услуг.

Систематизировать процессы деятельности администрации.

Уйти от принципа «незаменимый человек» путём исключения человеческого фактора

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии 27 декабря 2007г. N 570-ст утверждён национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления» (GUIDELINES FOR THE APPLICATION OF GOST R ISO 9001-2001 IN LOCAL GOVERNMENT) Данный стандарт введён с 1 сентября 2008 года.

Стандарт подготовлен Открытым акционерным обществом «Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем» (ОАО НИЦ КД) на основе собственного аутентичного перевода стандарта. Внесён Техническим комитетом по стандартизации ТК 10 «Перспективные производственные технологии, менеджмент и оценка рисков».

Настоящий стандарт идентичен международному стандарту IWA4:2005 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСО 9001:2000 в органах местного самоуправления » (IWA 4:2005 «Quality management systems - Guidelines for the application of ISO 9001:2000 in local government»).

Наименование настоящего стандарта изменено относительно наименования указанного международного стандарта для приведения в соответствие с ГОСТ Р 1.5-2004 (подраздел 3.5). При применении настоящего стандарта рекомендуется использовать вместо ссылочных международных стандартов соответствующие им национальные стандарты РФ.

Рассматриваемый стандарт предлагает последовательный и систематизированный подход к менеджменту качества в органах местного самоуправления. Стандарт разработан в помощь персоналу органов местного самоуправления при применении ИСО 9001:2005. Необходимо также учитывать различия в конкретных условиях органов местного самоуправления и культуре региона и помнить, что не существует единого способа функционирования системы менеджмента качества на основе ИСО 9001. Поэтому в настоящем стандарте приведены примеры, связанные с функционированием системы менеджмента качества в органах местного самоуправления.

Целью настоящего стандарта является его использование по всему объёму предоставляемых органом местного самоуправления услуг. Требования к услугам установлены в ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества» , включая любые требования, носящие непредвиденный характер.

Сертификация системы менеджмента качества органа местного самоуправления на соответствие требованиям ИСО 9001 не является обязательной, однако подобная сертификация может быть поощрена по инициативе региональных или федеральных органов власти . Соответствие требованиям ИСО 9001 не является окончательной целью органа местного самоуправления при достижении соответствующего уровня предоставления услуг гражданам. Орган местного самоуправления может пойти дальше, в частности, в отношении внедрения требований ИСО 9004 и/или других моделей улучшения.

Целью настоящего стандарта является помощь органам местного самоуправления в понимании и внедрении системы менеджмента качества, соответствующей требованиям ИСО 9001, потребностям и ожиданиям граждан.

Цели разработки и внедрения ИСО 9001:2008 в органах местного самоуправления

Повышение качества предоставления муниципальных услуг, их доступность для граждан и организаций;

Повышение компетентности должностных лиц;

Повышение ответственности должностных лиц;

Документирование внутренних регламентов оказания услуг, выявление и устранение дублирующих и избыточных функции в органах местного самоуправления;

Повышение доверие населения к органам местного самоуправления.

Руководящие указания помогают органам местного самоуправления связать основные понятия менеджмента качества, установленные стандартами ИСО серии 9000, с практикой и терминологией, обычно применяемой органами местного самоуправления.

Предполагается, что в органе местного самоуправления существуют краткосрочный и среднесрочный планы или программа работ по предоставлению своих услуг. Однако план или программа не гарантирует, что потребности и ожидания общества будут полностью учтены, если процессы, необходимые для эффективной реализации плана или программы, будут несовершенны. Настоящий стандарт направлен на глубокую проработку процессов органа местного самоуправления для помощи ему при реализации эффективной системы менеджмента качества.

Сертификация системы менеджмента качества третьей стороной не является требованием настоящего стандарта, хотя органы местного самоуправления могут по собственному желанию сертифицировать систему менеджмента качества на соответствие требованиям ИСО 9001 . Проверка соответствия таким требованиям может быть проведена с помощью внутреннего аудита, а также на основе жалоб и/или требований потребителей, пользователей, других граждан и местного сообщества в целом.

На систему менеджмента качества влияют существующие Политика, цели, методы работы, в том числе организационные, и доступность ресурсов органа местного самоуправления . Поэтому каждая система менеджмента качества органа местного самоуправления будет по-своему уникальной. Важно не детальное описание методов реализации системы менеджмента качества, а описание действий, которые могут привести к эффективным, последовательным и устойчивым результатам. Система менеджмента качества должна быть настолько простой, насколько это возможно, чтобы функционировать наилучшим образом. Должны быть понятны способы выполнения Политики и целей в области качества работы органа местного самоуправления.

ИСО 9000 устанавливает, что для успешности организации необходимо, чтобы управление организацией было систематическим и прозрачным по всем видам её деятельности . Это особенно верно для органов местного самоуправления, где прозрачность и ответственность перед гражданами жизненно важны для обеспечения их доверия. Успех будет достигнут при создании комплексной системы менеджмента качества, направленной на удовлетворение потребностей и ожиданий всех заинтересованных сторон. Система менеджмента качества органа местного самоуправления должна охватывать все действия и процессы, влияющие на её способность удовлетворять требования граждан и других заинтересованных сторон, например вышестоящих органов власти.

Ключевые слова

ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / FIRE SAFETY / ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / LOCAL GOVERNMENT AUTHORITY / СИСТЕМА МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА / QUALITY MANAGEMENT SYSTEM / УПРАВЛЕНИЕ / MANAGEMENT / ПОТРЕБИТЕЛЬ / CONSUMER / ПРОЦЕССНАЯ МОДЕЛЬ / PROCESS MODEL / КРИТЕРИИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ / СОЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ / SOCIAL RESPONSIBILITY / EFFICIENCY CRITERION

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы - Макаркин С.В., Воробьева Е.П., Синякова Ю.В., Латыпов С.Р.

Рассмотрены вопросы разработки системы менеджмента качества (СМК) в области обеспечения пожарной безопасности и внедрения ее в деятельность органов местного самоуправления. Представлена последовательностьдействий по созданию системы менеджмента качества в области обеспечения пожарной безопасности . Рассмотрены основные методы и инструменты, используемые для организации управления деятельностью органов местного самоуправления, а также наиболее значимые критерии оценки результативности системы менеджмента качества . На основе анализа типовых процессов в соответствии с положениями IWA 4:2009 разработана процессная модель системы менеджмента качества органов местного самоуправления муниципального образования в области обеспечения пожарной безопасности .

CREATION AND IMPLEMENTATION OF A QUALITY MANAGEMENT SYSTEM IN THE ACTIVITIES OF LOCAL GOVERNMENTS FOR ENSURE FIRE SAFETY

Questions of development and deployment in activity of local governments of quality management system in the field of ensuring fire safety are considered. Purposes of creation of SMQ (Quality Management System ), and also consumers of services of local governments services and interested parties are defined. The sequence of actions for the creation of quality management system in the field of ensuring fire safety with a concretization of the planned actions, the expected result and responsibility of performers is presented. Responsibility and obligations of the management in quality are established. Long-term goals are formulated and possible measurable indicators of their achievement are offered. Specifics of activity of local government are reflected in studying of questions of management of documents and records on quality with allocation of their identifying signs. Ways of obtaining objective information on satisfaction of consumers are investigated. Forms of exchange of information taking into account productive functioning of SMK are defined. Questions of competence of staff of local governments and criteria of quality of the rendered administrative services are considered. The main methods and tools used for the organization of management of activity of local governments, and also the most significant criteria of an assessment of productivity of quality management system are defined. On the basis of the analysis of standard processes according to the provisions IWA 4:2009 the process model of quality management system of local governments of municipality in the field of ensuring fire safety with allocation of processes of the management , the main and auxiliary processes is developed.

Следовательно, в органах власти применимы используемые в бизнесе представления об эффективной организации деятельности, в том числе, элементы системы управления качеством.

Система менеджмента качества - это управленческая философия, которая фокусирует общее управление организацией на идеологии качества, как высшей стратегической цели. При таком понимании обеспечение качества продукции становится не только задачей специальных служб, а затрагивает организацию деятельности во всех функциональных областях управления. Современная концепция организации деятельности в бизнесе, интегральным выражением которой является стандарт ISO9004:2000 , рассматривает качество как главный фактор конкурентоспособности бизнеса, подчеркивает непосредственную связь между качеством продукции и услуг предприятия и качеством организации его деятельности и утверждает, что "для успешного руководства и управления компанией необходим систематический и наглядный менеджмент».

Требования стандартов серии ISO 9000 развивались с 1987 г. вместе эволюцией представлений о желательных для достижения успеха способах ведения бизнеса. Этот же путь должна проделать в своем развитии любая организация, которая видит свое целевое назначение в предоставлении услуг, востребованных потребителями. Т.е., в ходе совершенствования своей деятельности она повторяет смену парадигм управления, положенных в основу стандартов менеджмента качества (см. Таблица 1).

Таблица 1. Стадии перехода к современной модели управления и развитие стандартов ISO 9000

Стадии перехода организации к эффективной модели управления	Развитие стандартов менеджмента качества
1. Начальное структурирование деятельности на основе матричной модели. Процессы идентифицированы в «свернутом» виде – в виде «дерева функций», распределена ответственность за их реализацию.	Функциональный менеджмент за счет распределения ответственности
2. Горизонтальное описание и оптимизация «ключевых» процессов (как правило – процессов жизненного цикла предоставления продукции и услуг, а также базовых управленческих контуров).	Поэлементный подход к управлению процессами – определено 20 ключевых процессов.
3. Точная формализация миссии и стратегий. Переход к управлению динамично изменяющейся структурой и системой процессов на основе стратегического замысла и стремления к совершенству	ISO 9000:2000 / 2008 Ориентация на принципы менеджмента качества, как основы стратегии. Реализация философии «постоянного совершенствования» деятельности и устойчивого развития

Соответствие стандартам ISO 9000 означает, что достигнутый уровень менеджмента отвечает минимальному набору стандартизованных требований, гарантирующих производство продукции предсказуемого качества, а это, в свою очередь, определяет конкурентоспособность бизнес-системы.

Конкурентное преимущество наций, по мнению специалистов Всемирного банка, в современном мире зависит от качества государственного управления, и потому наша «сверхкорпорация» должна стать клиентоориентированной фирмой через системные усовершенствования.

В силу сходства бизнес-систем и органов власти как «производителей» определенных видов продуктов (услуг), постановка в них систем менеджмента качества базируется на общих подходах.

Рассмотрим эти подходы в разрезе стадий развития управления, представленных в таблице 1.

Постановка системы менеджмента качества (СМК) на первой стадии
в бизнесе начинается с описания существующей деятельности организации («как есть») в формате организационно-функциональной модели.

Наличие такого описания позволяет:

системно представить деятельность организации - однозначно зафиксировать все виды продукции и услуг, функционал (ключевые процессы в «свернутом» виде) и существующую организационную структуру;
сопоставить деятельность организации с требованиями, содержащимися в стандарте
ISO 9001:2000 и выявить области оптимизации структуры и функций.

Для органа власти на первой стадии постановки менеджмента качества необходимо выполнить:

уточнение исполняемых данным органом государственных функций (создание реестра функций);
уточнение перечня оказываемых государственных услуг (создание реестра государственных услуг);
выявление и паспортизацию ключевых административных процессов, обеспечивающих работу органа власти.

После чего становится возможным проанализировать существующую организацию деятельности органа власти на предмет соответствия требованиям, содержащимся в стандарте ISO 9001:2000 и выявить области, требующие оптимизации.

Дальнейшие работы по созданию СМК обеспечивают переход организации из состояния «как есть» в состояние «как надо» с целью устранения выявленных несоответствий. Фактически в организации должна быть осуществлена системная перестройка деятельности, направленная на постановку и документирование требуемой системы процессов.

На второй стадии развития СМК на предприятиях выполняется горизонтальное описание ключевых процессов - процессов создания продуктов и/или предоставления услуг. Кроме того, описываются базовые процессы в обеспечивающих функциональных областях управления (маркетинг, финансовое управление, логистика и т.д.) и проводится первичная оптимизация процессов с применением стандартизованных техник.

В органах власти на второй стадии развития СМК нужно выполнить описание всех процессов предоставления государственных услуг и осуществления государственных функций в сфере ведения органа власти. Для этого уже существуют правовые основания . Кроме того, нужно выполнить описание ключевых обеспечивающих процессов самого органа власти. Если для предприятий ISO 9000:1994 определено 20 ключевых процессов, рекомендуемых к описанию в рамках постановки СМК, то между органами власти гораздо больше общего в организации деятельности, чем между предприятиями даже в одной отрасли. Следовательно, и для государственного управления можно определить ключевые процессы, которые будут описаны в рамках постановки СМК. К этим процессам могут быть применены те же методы оптимизации.

На третьей стадии развития СМК в сферу ее действия включаются процессы определения целей, а система процессов получает способность быстро изменяться согласно упреждающему стратегическому замыслу. В стандартах ISO 9000:2000 приведены 8 принципов менеджмента качества, а также требование «постоянного совершенствования» как одного из видов регулярной деятельности. Внедрение этих принципов составляет суть третьей стадии постановки СМК в компаниях, а в самих принципах нет ничего, что было бы «противопоказано» в органах власти.

Обзор российского опыта

К настоящему времени в России есть примеры внедрения СМК в органах власти. Однако, по нашему мнению, это не были полноценные внедрения в том смысле, как это следует из самих стандартов.

Приведем описание 4 проектов.

«В октябре 2005 г. в администрации г. Шахты Ростовской области стартовал проект по разработке, внедрению и сертификации системы менеджмента качества (СМК), и уже в апреле шахтинский муниципалитет получил сертификат на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001:2000. В рекордно короткие сроки мэру г. Шахт Сергею Понамаренко удалось не просто получить сертификат, но и заставить систему управления работать на благо потребителей, т.е. граждан. Оптимизация процессов предоставления услуг населению была начата с наиболее актуального (свыше тысячи обращений граждан в год) «предоставление земельных участков». Руководством городской администрации был разработан и внедрен в ежедневную чиновничью практику порядок ускоренного прохождения документов по принципу «зеленого коридора».

Усовершенствование схемы процесса включало:

устранение лишних перемещений заявителя между ведомствами, некоторых этапов из-за отсутствия необходимости их осуществления, повторных обращений на согласование различных документов в одной и той же службе;
сокращение сроков прохождения документов на каждом этапе;
объединение процедуры выдачи двух распоряжений в одно, повторяющихся этапов согласования различных документов.

Реорганизация процесса происходила следующим образом.

Сделали фотографию рабочего дня специалистов. Разместили работников служб в одном кабинете, предварительно проведя тестирование на предмет психологической совместимости. Организовали комиссионный выезд специалистов различных ведомств на объекты, для чего купили «Газель». Создали сектор контроля прохождения правовых актов в структуре администрации. И сделали то, на что дала право реформа органов самоуправления: вместо двух распоряжений, которые издавались до сих пор (распоряжение об утверждении проекта границ участка и распоряжение о предоставлении земельного участка), стали издавать одно со всеми вытекающими согласительными процедурами.

В результате сведения до минимума контактов заявителя с чиновником и сокращения сроков прохождения документов стоимость услуги в «зеленом коридоре» сократилась на 40%. Принцип «одного окна» и жесткие сроки оформления документации при новом подходе позволили практически избавиться от коррупции со стороны чиновников. По сути, взятку давать некому, некогда и не за что.

В планах шахтинской администрации (несмотря на отрицательную реакцию некоторой части чиновников на нововведения) открыть «зеленый коридор» на все услуги, предоставляемые населению городской властью».

Обратим внимание, что это - локальное внедрение стандартов. Сертифицирован всего один процесс - "предоставление земельных участков, а не вся деятельность шахтинской мэрии.

Второй пример.

«В настоящее время в Чувашской Республике за счет средств федерального бюджета в рамках проведения мероприятий административной реформы в 2007 году реализуется проект по разработке, внедрению и сертификации систем менеджмента качества, соответствующих международному стандарту ISO 9000 или национальному стандарту ГОСТ Р ИСО 9001-2001, в органах исполнительной власти и местного самоуправления Чувашской Республики. Его реализация позволит внедрить систему менеджмента качества во всех органах исполнительной власти Чувашской Республики и администрациях городских округов и муниципальных районов. До 31 августа 2007 г. представители всех органов исполнительной власти и местного самоуправления будут проходить обучение по разработке и внедрению системы менеджмента качества. 14-15 августа руководители среднего звена (заместители министра и начальники отделов) Минэкономразвития Чувашии приняли участие во втором этапе обучения по разработке, внедрению и сертификации систем менеджмента качества. В ходе обучающего семинара участники не только ознакомились с теоретической частью и выполнили практические задания по разработке карт и алгоритмов процессов в органах исполнительной власти, но и прошли тестирование, по результатам которого всем участникам будут выданы соответствующие сертификаты. При максимально возможных 12-баллах за ответы по тесту сотрудники министерства получили высокие оценки - от 10,5 до 11,5 баллов.»

Обратим внимание, что участники выполнили практические задания по разработке карт и алгоритмов процессов в органах исполнительной власти, видимо, на бумаге, т.к. о применении какого-либо программного средства речь не идет.

Что это значит для государственного управления?

Это значит, что при необходимости внести изменения в деловой процесс это придется делать опять же на бумаге.

А если в администрации произойдет реорганизация, что часто бывает в органах власти, вся документация вмиг теряет актуальность и ей просто перестанут пользоваться.

Еще один пример – описание проекта внедрения СМК в органах власти Ярославской области.

«Реализация проекта рассчитана на три этапа. На первом этапе будет создана система менеджмента качества исполнительных органов власти области, на втором и третьем - оказана организационная, консультативная, экспертная и методическая поддержка созданию систем менеджмента качества в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Работа по реализации начинается с принятия постановления Губернатора области. Для определения базового уровня понимания и оценки качества работы Администрации области проводится анкетирование ее персонала по применяемым методикам, а с целью определения эффективности работы в рамках системы в динамике проводится цикл опросов населения по показателям степени доверия к органам исполнительной власти. Обучение персонала по вопросам управления качеством проводит обучающая организация, выигравшая конкурс государственного заказа на предоставление обучающих услуг...

В структурных подразделениях работу по созданию СМК возглавляют их руководители, а непосредственную разработку всех необходимых документов и обеспечение взаимодействия осуществляют назначенные приказами руководители СМК.

В ходе разработки документов выделяются несколько основных направлений.

Во-первых, на все оказываемые государственные услуги и исполняемые функции оформляются паспорта функций. Опыт данной работы имеется. Паспортизация функций в Администрации области позволит провести первичный анализ на предмет дублирования, сокращения и возможности передачи для исполнения в негосударственные организации. Прошедшие анализ паспорта являются основой для утверждения реестра государственных услуг и государственных функций Администрации области.

Во-вторых, в процессе разработки непосредственно в структурных подразделениях административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций произойдет вторичный отсев услуг и функций, по которым не удается создать административный регламент. Консультирование и экспертизу разработанных документов будут проводить аудиторы по качеству, закрепленные за подразделениями. Пилотные образцы административных регламентов и методики их разработки уже созданы в Департаменте государственного регулирования хозяйственной деятельности.

Способствовать качеству и своевременности всего комплекса работ по проекту будут приобретаемые для каждого подразделения подборки нормативно-правовых документов, стандартов, методических указаний. Все разработанные документы системы менеджмента качества соединяются в единую электронную библиотеку системы менеджмента качества Администрации Ярославской области».

Отметим, что в финансовом плане этого проекта статьи «Увеличение стоимости основных средств» и «Увеличение стоимости нематериальных активов» равны нулю. Это значит, что созданная СМК не будет поддерживаться специальными программными средствами. Единая электронная библиотека - не в счет, поскольку это просто хранилище того, что в нее отправлено. Здесь все сделано уже не на бумаге, а в файлах, но возможности синхронного их изменения нет, т.к. не была построена электронная модель взаимодействия между подразделениями органа власти .

И еще один проект постановки менеджмента качества в органах власти.

«Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации стало первым министерством, сертифицировавшим свою Систему менеджмента качества.

10 сентября 2004 года заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А.Шаронов принял участие в церемонии вручения сертификатов соответствия Системы менеджмента качества (СМК) Минэкономразвития России требованиям международного стандарта ISO 9001:2000 и стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001.

С апреля 2004 года в Минэкономразвития России проводились работы по внедрению СМК в Отделе новой экономики Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. Областью распространения Системы менеджмента качества является деятельность Министерства по реализации ФЦП «Электронная Россия» в части, закрепленной за Минэкономразвития России.

В июне 2004 года ассоциация по сертификации провела проверку Системы менеджмента качества Минэкономразвития России на соответствие требованиям международного стандарта ISO 9001:2000 и стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001. В ходе проверки были выявлены незначительные несоответствия СМК Министерства. К началу сентября все несоответствия были устранены, и сертифицирующий орган принял решение о выдаче сертификатов о соответствии Системы менеджмента качества Минэкономразвития России требованиям указанных стандартов.

В основе СМК Министерства лежит программный продукт DocsVision «Управление качеством», корпоративная система на базе платформы электронного документооборота DocsVision, решающая задачи построения, поддержки и развития Системы менеджмента качества организации. «Управление качеством» исполняет функции управления процессами СМК, а также решает комплексную задачу автоматизации делопроизводства, включая вопросы создания, маршрутизации и исполнения документов, ведения электронного архива и организации офисного документооборота.

На сегодняшний день областью распространения СМК является лишь одно из направлений деятельности Министерства – управление проектами федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», в части, закрепленной за Минэкономразвития России.

По словам зам. Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Ц. Церенова, необходимость внедрения и использования последних разработок в сфере управления качеством возникла еще несколько лет назад, в начале работы над ФЦП «Электронная Россия». «Тогда мы оказались перед тем фактом, что на огромное количество проектов ФЦП выделено всего 6 сотрудников Министерства», - сообщил Церенов. «Мы были вынуждены искать способы оптимизации не только самого процесса реализации программы, но и контроля за качеством получаемых результатов, оценки эффективности нашей деятельности. Были нужны четкие регламенты работы на каждом этапе, чтобы механизм работал как часы. Внедрение СМК позволит нам более качественно проводить работу по проектам «Электронной России», показывать лучшие результаты деятельности Департамента. Уже сейчас использование СМК при общем повышении качества работ позволяет экономить время, затрачиваемое на 1 проект до 5-7 раз. С получением сертификатов качества работа в этом направлении только началась: каждые полгода независимые международные организации по сертификации будут регулярно проверять Департамент на соответствие СМК Министерства данным стандартам».

Обратим внимание, что и это было локальное внедрение. Сертифицирован всего один процесс - управление проектами по одной из многих ФЦП, а не вся деятельность этого министерства.

Таким образом, для проектов внедрения СМК в органах власти в России характерно следующее:

локальность внедрений (СМК затрагивает один или несколько процессов),
отсталые технологии воплощения СМК - либо несвязанными между собой файлами электронной библиотеки, либо вовсе без информационно-технологической платформы, документы СМК создаются на бумаге.

Между тем, одна из идей, которая лежит в основе современных стандартов ИСО9000, восходит к суждениям идеолога систем качества Э. Деминга о приоритете системных задач для достижения высокого качества продукции.

То есть, СМК должна "захватывать" все ключевые процессы органа власти. Это - управленческая система, опирающаяся на хорошо структурированный и находящийся в актуализованном состоянии пакет документов. С учетом фундаментального принципа «непрерывного совершенствования», заложенная в стандарты ISO 9000 модель организации деятельности принципиально нереализуема без применения информационных технологий. Необходимой документации в СМК достаточно много, и постоянная корректировка системы документов «ручным способом» превращается в «нерешаемую» проблему.

Какими же программными средствами лучше пользоваться для создания, внедрения и сопровождения СМК?

Главные задачи, которые нуждаются в информационной поддержке при постановке и регулярном функционировании СМК - «организация деятельности», поддержка «системного и процессного подходов», как методов управления организацией, будь то бизнес или орган власти. Так гласит стандарт.

Это значит, что нужно представить деятельность предприятия в виде модели взаимосвязанных процессов:

процессов, ориентированных на удовлетворение потребностей клиентов,
процессов, обеспечивающих эту деятельность,
процессов управления.

Затем устранить выявленные несоответствия стандарту ISO 9000 и зафиксировать оптимизированные процессы в системе управленческих регламентов.

Этот подход переносится на орган власти следующим образом.

Представим государственное управление как управляющую систему Российской Федерации - сложной социально-экономической системы, имеющей цели, ресурсы и находящейся в окружении других стран-систем, создающих ограничения.
Эта управляющая система в свою очередь состоит из других сложных систем – органов власти федерального уровня и органов власти уровня субъекта Российской Федерации. Органы власти как системы состоят их подразделений, имеют регулярные функции и деловые (административные) процессы, часть из которых начинается и заканчивается внутри органов власти, а часть – выходит во внешнюю среду. Это процессы взаимодействия с другими органами власти и гражданами. Чтобы придать сложной системе свойство достигать поставленных целей, надо упорядочить ключевые взаимодействия, а для этого надо их «увидеть» в системе. Это значит, что систему надо точно представить в ее существенных признаках. Как это сделать?

Из теории систем известно, что единственным способом познания и преобразования сложных систем является моделирование. Моделирование давно применяется в практике государственного управления США, где законодательно был утвержден стандарт национальной модели управления развитием, и эта модель реализована в IT- решениях.

Аналогичный подход был признан перспективным и в России. В рамках
ФЦП «Электронная Россия» 2004- 2006 г. были разработаны необходимые методические и инструментальные средства. Для повышения прозрачности государственного управления было предложено в каждом органе власти иметь в электронном виде полную системную модель, отражающую все существенные аспекты деятельности в явном виде (административную модель). В дальнейшем эти модели интегрируются в полную модель системы государственного управления России. В 2006 г. по заказу Минэкономразвития России было создано IT-решение для поддержки административного моделирования. Это программное средство получило название ГОС-Мастер 2.0, и согласно условиям государственного контракта на его создание, находится в свободном доступе.

В результате построения и оптимизации модели деятельности органа власти
с применением программы ГОС-Мастер 2.0 будет получена административная модель «как надо», в которой все основные аспекты организации деятельности будут соответствовать требованиям стандарта ISO 9000. СМК органа государственной власти будет отражена в его административной модели, что позволит выпустить весь пакет необходимых документов, регулирующих деятельность (исполнение установленных органу власти полномочий), что является одним из основных требований стандартов менеджмента качества ISO 9000.

Таким образом, современным решением, позволяющим относительно легко решить задачу «создания и постоянной актуализации» является поддержка не системы взаимосвязанных документов, а информационных моделей организации , которые и будут порождать требуемые документы. Кроме того, благодаря технологии создания документов из единой модели, они не будут противоречить друг другу.

Применение ГОС-Мастера позволяет при создании и дальнейшей поддержке СМК в органе власти перейти к реализации управленческого подхода: «менеджмент модели вместо менеджмента документов».

Для IT- поддержки СМК нужно еще средство управления созданными из модели документами, доведения их до служащих, использующих их в своей деятельности. Это системы класса EDM (Electronic Data Management). На них в СМК возлагаются функции идентификации статуса, хранения документов, управления документами на пути прохождения от одного пользователя - должностного лица к другому с возможностью контроля за их перемещением с фиксацией всех изменений и сопровождающих резолюций.

Важность этих задач для СМК также непосредственно следует из требований стандарта. ГОС-Мастер хорошо интегрируется с такой специально для него созданной EDM-системой, как Е-Мастер. Данная система дополняет Интранет/Интернет сайты организации (или они могут быть построены на ее основе).

Основное назначение Е-Мастера:

поддержка процессов разработки и мониторинга организационно-распорядительных документов, в том, числе документов CМК;
хранение электронных версий документов, идентификация их статуса и работа с ними с учетом прав доступа пользователей.

Такой способ хранения актуализированных документов СМК не только делает их доступными для сотрудников, но и позволяет выполнить такое требование
ISO 9001-2000, как пункт 5.5.3. "Внутренний обмен информацией". Согласно этому требованию «высшее руководство должно обеспечить, чтобы в организации были разработаны соответствующие процессы обмена информацией между различными уровнями, подразделениями и сотрудниками по вопросам процессов системы менеджмента качества и их эффективности».

Но в российской практике, нет проектов постановки СМК в масштабе всего государственного органа с использованием специальных программных средств, моделирующих его деятельность на современной информационно-технологической основе, возможно, потому, что не очень неизвестно, что такие средства существуют.

Проект постановки СМК

Этапы проекта постановки СМК в органе исполнительной власти (ОИВ) на информационно-технологической платформе применением программно-методического комплекса ГОС-Мастер представлены в таблице 2.

Таблица 2. Содержание проекта постановки СМК в ОИВ

	Цель	Результат
Подготовка к проведению проекта
Проведение семинаров для государственных служащих высшего и среднего звена. 1. О стандартах ISO 9000-2000. 2. Технологии и инструментальные средства, применяемые при создании и функционировании СМК. 3. О плане проведения проекта СМК в ОИВ	Знакомство с современными технологиями менеджмента качества. Формирование чувства ответственности за реализацию проекта.	Личный состав, освоивший концепцию качества. Потенциальные участники проекта со стороны ОИВ, понимающие состав и способы решения задач
Обучение участников рабочей группы методам работы с программой ГОС-Мастер 2.0	Обучение специалистов, которые будут поддерживать систему документов по качеству	Обученные сотрудники
Планирование проекта Формирование уточненного состава работ, состава рабочей группы, плана-графика разработки СМК и его утверждения руководством ОИВ.	Согласование плана –графика проекта	План создания СМК
Реализация проекта
Построение начальной организационно-функциональной модели ОИВ . Идентификация и начальная паспортизация системы процессов ОИВ и ее сопоставление с требованиями стандарта ISO9000	Определение дефицита функций, процессов, документов	Начальные спецификации процессов. Требования к их оптимизации
Построение стратегической модели ОИВ. Разработка политики в области качества, дерева целей, предварительной системы показателей качества процессов и методов их измерений	Создание механизма связи стратегического и процессного уровня управления	Формализованная система стратегических целей ОИВ, операционных целей и показателей процессов.
Построение процессной модели ОИВ Оценка уровня зрелости и разработка моделей процессов: определение целей и показателей, механизмов информационной поддержки, паспортизация и документирование процессов СМК	Полная идентификация и необходимое развитие системы процессов	Административная модель ОИВ, соответствующая требованиям стандарта ISO 9000
Разработка и введение в действие полного комплекта документации СМК с использованием электронной модели. Поставка и настройка системы управления документами и информационного портала (Е-Мастера).	Внедрение в деятельность ОИВ системы документов СМК по требованиям ISO 9001:2000	Полная система регламентов ОИВ. В т.ч., документированные процедуры по всем ключевым процессам Документация СМК, доступная для сопровождения и использования.
Заключительные мероприятия по подготовке к сертификации
Подготовка Уполномоченного по качеству и внутренних аудиторов	Наличие специалиста в области менеджмента качества. Создание группы аудиторов для запуска процессов внутреннего аудита	Сертифицированный специалист по разработке, поддержанию и улучшению СМК. Обученная группа сотрудников (2 чел.)
Опытная эксплуатация СМК, внутренний аудит по выполнению требований стандарта ISO 9001:2001 и корректирующие действия по их результатам: устранение отклонений, выявленных в ходе опытной эксплуатации СМК	Проверка и отработка функционирования СМК ОИВ	Эффективно функционирующая СМК
Заключительный аудит документации и подготовка к сертификации СМК. Выбор независимого органа сертификации.	Достижение пригодности созданной СМК к сертификации	Заявка на сертификацию СМК

Принципиальная особенность предлагаемого проекта: применение российского программного средства ГОС-Мастер2.0, созданного специально для органов власти, соответствует курсу руководства страны на снижение зависимости от иностранных производителей программного обеспечения.

«Руководящие указания по улучшению деятельности»

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г . N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 ноября 2007 г . N 47 ст. 4933

Доклад нач. отдела административной реформы департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России М.В. Паршина на совещании «Об итогах и перспективах реализации административной реформы на федеральном и региональном уровнях», прошедшем 2 февраля 2007 г.

См.: Гончарова О. Повышение качества муниципальных услуг - требование времени! // Стандарты и качество. - 2006. - № 10. - С. 78, 79..

0 0 20/11/2018

СМК в госструктуре: работает или нет

Специалисты ЦИБО охарактеризовали опыт внедрения отдельных инструментов менеджмента качества в государственных организациях неоднозначно. Мнения разделились. С одной стороны, эксперты выделяли формальный подход, отсутствие мотивации, трудозатратность, ресурсозатратность, подмену понятий.

А с другой – отмечали повышение качества результата, обоснованность при профильном применении, т.е. по отраслевым направлениям деятельности. Особенно актуальным подход был признан для компаний, которые предлагают конкретному потребителю некий конечный «продукт» или «услугу», имеющую своих конкретных потребителей.

Абсолютно не согласна, что СМК в госорганах – это «подмена понятий». СМК может быть внедрена применительно к результату конкретного процесса, например, оказание определенной госуслуги, или к деятельности определенного подразделения в структуре органа государственной власти. Однако в любом случае принципы СМК применяются комплексно к некой системе управления организации, которая выпускает продукт или услугу.

Как известно, система качества представляет собой общую парадигму, в рамках которой можно результативно внедрить и правильно скоординировать различные по своему характеру инструменты и методы, которые могут помочь в улучшении деятельности и опережающем выполнении требований потребителя (0.1 – ИСО 9001:2015). Эксперты ЦИБО рассказали об опыте применения различных практик, внедренных в различных госучреждениях в рамках СМК: было – стало. Результаты получились неоднозначные.

Кейс 1. Бюджетирование с прицелом на результат

Проект БОР , один из инструментов системы менеджмента, был реализован в середине 2000-х годов. Его внедрение, с точки зрения ФОИВов , – расчет затрат на содержание органов власти.

В указанные расчеты, по мнению идеологов БОР, кроме денежного содержания чиновников, должны были входить затраты на материальное обеспечение.

Расчет расходов был запланирован на трехлетний период. В результате каждая отдельная функция ФОИВов получила стоимостную оценку.

Затраты на «обеспечивающие » подразделения были прибавлены к расходам на содержание «отраслевых», напрямую реализующих полномочия ФОИВов и выполняющих конкретную функцию.

В результате бюджет, рассчитанный по данной методологии, кратно превысил размер средств, предусмотренных на содержание ФОИВов.

Кейс 2. Методологии мониторинга качества финансового менеджмента в подведомственных организациях ФОИВ

В свое время усилиями ФОИВ была разработана методология мониторинга качества финансового менеджмента подведомственных организаций. По сути, это была копия методологии, разработанной Минфином России для оценки ФОИВ. Система мониторинга качества финансового менеджмента включала в себя перечень показателей, по которым оценивались подведомственные организации. По результатам мониторинга центральный аппарат ФОИВ формировал рейтинг качества финансового менеджмента организаций. В итоге организации, занявшие первые места, поощрялись .

Данная оценка носила формальный характер, так как:

для всех типов подведомственных организаций применялась единая система показателей мониторинга. Однако подведомственные структуры несопоставимы из-за отличий по функциям и бюджетным полномочиям;

методология мониторинга не учитывала изменений законодательства;

анализ качества исходных данных, представляемых организациями в центральном аппарате ФОИВ, для расчета показателей мониторинга не проводился. Можно было передавать искаженные/неполные сведения для того, чтобы получить более высокие позиции в рейтинге;

итоговые результаты оценки качества финансового менеджмента рассчитывались центральным аппаратом ФОИВ без применения автоматизированных информационных систем;

итоговые результаты оценки качества финансового менеджмента не анализировались. Соответственно, не принимались управленческие решения по устранению недостатков процессов и процедур;

руководители и сотрудники структурных подразделений центрального аппарата, а также подведомственных организаций не были заинтересованы в результатах мониторинга. Они считали этот инструмент мешающим выполнять прямые должностные обязанности.

ЦИБО была создана новая методология мониторинга качества финансового менеджмента. Она соответствовала требованиям законодательства и включала ряд перспективных направлений.

За счет анализа причин недостижения показателей качества финансового менеджмента и своевременного принятия управленческих решений повысилось качество наблюдаемых процессов и процедур.

Однако ряд недостатков все же остался:

слабое взаимодействие между структурными подразделениями центрального аппарата ФОИВ;
руководители некоторых структурных подразделений центрального аппарата и подведомственных организаций остались незаинтересованными в мониторинге качества финансового менеджмента, поскольку не поняли предназначения инструмента;
длительные этапы согласований изменений/корректировок методологии и результатов оценки.

Однако проделанная работа оценивается положительно: проведен глубокий анализ процессов и процедур, выявлены недостатки, которые удалось частично устранить «по горячим следам». Наиболее значимые и системные недостатки легли в основу показателей мониторинга качества финансового менеджмента. Таким образом, их постоянно отслеживают, выделяют причины возникновения и принимают меры по устранению этих недостатков. Важно, что руководители финансово-экономического структурного подразделения были заинтересованы в методике.

Кейс 3. Организация общественно-делового центра «Город будущего»

Интересен с точки зрения идеи и подхода к реализации кейс по внедрению и сертификации СМК администрации города Шахты Ростовской области. Главным результатом внедрения СМК стало создание единственного в стране общественно-делового центра «Город будущего» (ОДЦ), открытого в ноябре 2009 года в Шахтах.

Цель проекта – размещение служб, предоставляющих государственные и муниципальные услуги населению, в одном здании. Результат – оптимизация рабочих процессов, отказ от посредников предоставления услуги и в значительной степени – повышение качества госуслуг.

На первом этапе до конца 2009 года в здании «Города будущего» планировалось разместить 11 служб. Это структурные подразделения администрации, федеральные и муниципальные организации, коммунальные предприятия.

За счет внедрения СМК руководители администрации уже на первом этапе добились следующих результатов:

сокращение срока исполнения служебных документов в два-три раза;
уменьшение времени рассмотрения запросов граждан (115 окон приема, обслуживающих до 2500 человек в день);
улучшение прослеживаемости и прозрачности документооборота;
унификация системы процесса делопроизводства;
повышение исполнительской дисциплины и ответственности служащих.

Трудности при внедрении СМК в ФОИВы

Среди характерных проблем, которые возникают при внедрении инструментов менеджмента качества в госсекторе, можно назвать следующие девять.

Инертность в принятии решений и низкая инициативность. С одной стороны, для госструктуры характерна инертность принятия решений. Это объясняется необходимостью постоянного согласования даже простейших изменений. С другой стороны, присутствуют сильная зависимость от решений вышестоящих руководителей и несамостоятельность при принятии решений, отсутствуют внутренняя заинтересованность персонала, а также адекватная система мотивации. Низкая инициативность обусловлена сдерживающими факторами в виде прокурорского надзора, излишней регламентации вопросов организации деятельности органов управления.

Слабая взаимосвязь с подчиненными. Даже самые инициативные и талантливые сотрудники со временем теряют интерес к рабочему процессу, если их не слышит руководство.

Ограниченные ресурсы. Для внедрения инструментов менеджмента качества необходимы дополнительные ресурсы и увеличение нагрузки на работников госучреждений.

Отсроченность результата. Чтобы добиться видимого результата, необходимо преодолеть множество бюрократических барьеров и незаинтересованность исполнителей.

Недостаточная организация процесса переподготовки. Не уделяется достаточного внимания освещению темы СМК. Вне рамок подготовки и переподготовки персонала изучение «инструментов и технологий менеджмента» – желание и инициатива самого чиновника.

Официально признаваемый ненормированный характер деятельности. Значительный объем поручений, направленных на «удовлетворение любопытства», – различные отчеты, справки, подготовка которых не формализована в должностных регламентах.

Эффективность внедрения инструментов не отслеживается. Работе специалистов мешает отсутствие адекватных расчетов эффективности результатов внедрения управленческих технологий. Ухудшает ситуацию за достижение результатов такого внедрения отсутствие персональной ответственности высшего должностного лица, принявшего решение о массовом внедрении технологии.

Нехватка терминологии. Отсутствует единый глоссарий для всех государственных органов.

Незаинтересованность руководителей госструктур. Непонимание целей внедрения и отсутствие выбора (пришел приказ сверху) приводят к тому, что СМК становится формальностью. Отсюда недостаточные кадровое и ресурсное обеспечение для проектирования и внедрения технологий.

Перспективы

Несмотря на недостатки, все больше современных инструментов интегрируется в государственный сектор управления, например, так называемые программно-целевые инструменты. К сожалению, множество государственных программ пока носит формальный характер. Однако первые шаги по решению проблем сделаны.

При этом положительным может быть опыт госорганов ряда стран. Например, не так давно правительством Индии было принято решение пройти сертификацию на соответствие ИСО 9001. Различные стандарты менеджмента внедрили десятки государственных структур Польши. Это было одним из требований для вступления в Евросоюз.

Активную разработку стандартов для госорганов ведет Международная организация по стандартизации. Уже вышли специализированные стандарты , адаптирующие требования ИСО 9001 под нужды госслужб. Тренд не может не захватить в конце концов и Россию.

Мнение эксперта: главная проблема – отсутствие процессного подхода

Михаил Дмитриев, руководитель некоммерческой организации «Новое экономическое партнерство», в прошлом – глава Центра стратегических разработок:

«На сегодняшний день результаты внедрения СМК в системе госуправления нельзя признать однозначно успешными. Одна из главных причин этого – попытки применять СМК для управления плохо структурированной деятельностью, которая не организована в виде полноценных формализованных процессов.

Наш опыт анализа текущей деятельности в ФОИВ показывает, что большинство функций и услуг исполняется не в процессном формате. В этих условиях трудно управлять результативностью деятельности, применять статистические методы анализа эффективности и, тем более, достоверно оценивать объективные потребности в ресурсах и финансировании.

Распространено мнение государственных служащих о том, что та или иная деятельность в ФОИВ уже является процессом (хотя бы на том основании, что имеется утвержденный административный регламент). Но при внимательном изучении практически ни разу нам не встречался административный регламент, который адекватно отражал бы реальное содержание деятельности.

По этой же причине трудно признать успешным и внедрение БОР, которое в большинстве случаев выливается в бюрократическую имитацию. Необходимо как минимум четко разделять вопросы бюджетирования процессной и проектной деятельности. Для каждого из этих видов деятельности нужны специфические правила планирования и исполнения бюджетных расходов. Эти особенности должны быть учтены и в нормативном регулировании бюджетного процесса. Но до недавнего времени этому не придавалось значения.

Только в течение последних полутора лет началась пилотная отработка новых механизмов бюджетирования в рамках государственных программ. В них учитывается специфика бюджетирования процессной и проектной деятельности и ставится задача нормативного закрепления этих различий. В любом случае, для успешного внедрения СМК необходимо перевести текущую деятельность ФОИВ в процессный формат. Учитывая существующий крайне неудовлетворительный уровень применения процессных методов, на решение этой задачи может потребоваться не менее 4-5 лет».